Il "Giusto processo" amministrativo - La tutela giurisdizionale dell'individuo nei confronti della Pubblica Amministrazione alla luce del diritto dell'Unione europea e della Convenzione europea dei diritti dell'uomo

The object of this piece of work concerns the safeguards granted to the individual under the Italian administrative trial. More specifically the work is dedicated to the guarantees provided to the individuals by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and European Union law. The ECHR and the EU law (the latter, in particular, through the Charter of Fundamental Rights) provide individuals with a series of procedural guarantees whose compliance is the basis for the "fair trial". The administrative trial, however, presents some peculiarities that generate a number of doubts in the practical application of such guarantees. The Public Administration (necessary part of this judgment) from the procedural stage is already bound to comply with certain principles (therefore much earlier than the commencement of any litigation). Such principles are imposed by the law, Constitution, ECHR and EU law in order to achieve a "fair administrative trial". By consequence, the administrative act should therefore be "legitimate" in itself. Furthermore, while the claimant is pursuing its own (legitimate) individual interest, which may have been harmed by the contested measure or unlawful conduct adopted by the Public Administration, the aim pursued by the administration itself is only the overall interest of the community. The administrative trial contains an internal asymmetry between the positions of the parties involved. Such asymmetry is originated by the presumption of legality of the administrative actions, as well as by the public interest on which it is linked. In fact, under Italian law, as well as in most European countries, Administrative trial has always been separated from the civil trial. The question of the balance between the values at stake as a fundamental valuation criteria for the Constitutional Court, the Court of Human Rights and the Court of Justice, is absolutely unique in this field. How much the procedural rights of the individuals shall be safeguarded when such protection inevitably collides with the overriding public interest that the Public Administration shall enforce (which in turn takes the form of defense of other fundamental values, also protected by the Constitution, the ECHR and Union law)? In the development of this work the way in which the European Court of Human Rights and the Court of Justice deal with this difficult balance will also be analyzed. The analysis will be focused in particular on the case law of the Italian administrative procedure law. In addition, special attention will be paid to the way the Italian Constitutional Court, the Court of Cassation and the Trial Court deal with the jurisprudence of the European courts. The outcome is the finding of the existence of various levels of dialectical relationship between the jurisdictions which are characterized by moments of dialogue and other of breaking. Therefore the target is finding an "European" concept of "administrative fair trial" and analyzing in which way it practically develops within the Italian law. In this sense, no one can hardly overlook the objective efforts made by the legislator who, through the reform of article 111 of the Constitution and the entry into force of the Code of Administrative Procedure (CPA), has shown the intention of incorporating into our system the principles of fair trial as outlined (also) through an alignment of the levels of protection granted in the civil and in the administrative trial. However, despite these efforts, in some fields of Italian procedural law, it still persists a situation of advantage in favour to the Public Administration. The work is divided in three chapters. In the first one, after an overview of the universal generic obligations suitable to affect the administrative process in Europe, we will try to determine which guarantees the ECHR and the EU law (and, particularly, the Bill of Rights) are applicable to the administrative trial. In the second, the investigation focuses on the ways the Italian law suits the procedural guarantees of the ECHR and the EU law and on the possible intersections (both from the perspective of conflict and integration) between such guarantees or between them and the Constitution. This will be obtained by not forgetting the need for a coordination between the jurisprudence of the European Court of Justice, European Court of Human Rights and Constitutional Court. In the third chapter, after a brief presentation of the Italian system of split of jurisdiction, the investigation focuses on the manner in which the domestic, international and EU courts have organized the delicate balance that is studied in this work. This is done by outlining some problematic issues that arise in practice in the application of the principle of fair trial in the Italian administrative procedural system. To do this, it will be indicated some possible solutions related to certain interpretative issues still unresolved in our domestic law, or about cases of clear incompatibility between Italian law and the principle of fair trial, through an interpretation of internal rules that guarantees the enforcement of human rights. Upon completion of this work, based on the outcome outlined herein, the reader shall be able to understand if the process of development of the individuals' rights in the administrative process has arrived at a stable point of compromise between opposing interests, or rather should continue and overlaps to areas where the public administration still enjoys the typical privileges deriving from its particular status.L'indagine oggetto di questo lavoro concerne le garanzie processuali di cui gode l'individuo nell'ambito del processo amministrativo italiano, e, più specificamente le garanzie ricavabili dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dal di-ritto dell'Unione europea. La CEDU ed il diritto dell'Unione Europea (quest'ultimo soprattutto attraverso la Carta dei diritti fondamentali) predispongono infatti una serie di garanzie processuali il cui rispetto contraddistingue quello che viene comunemente indicato come "giusto processo". Il processo amministrativo presenta però alcune peculiarità che pongono, nell'applicazione di tali garanzie, non poche questioni. Infatti, la Pubblica amministrazione (parte necessaria di tale giudizio), già nella fase procedimentale (e dunque ben prima dell'instaurazione di un eventuale contenzioso), è vincolata al rispetto di determinati principi, posti dalla legge, dalla Costituzione, dalla CEDU e dal diritto dell'Unione, nell'ottica di realizzare una sorta di "giusto procedimento amministrativo"; l'agire amministrativo dovrebbe dunque essere già di per sé "legittimo". Inoltre, mentre il ricorrente persegue un proprio (legittimo) interesse individuale, leso dal provvedimento impugnato o comunque dall'illegittimo comportamento posto in essere dalla Pubblica amministrazione, il fine perseguito da quest'ultima è quello dell'interesse della collettività. Il processo amministrativo presenta dunque un profilo di asimmetria fra le posizioni delle parti in causa, originato tanto dalla presunzione di legittimità dell'azione amministrativa, quanto dall'interesse pubblico ad essa sotteso, tale per cui, nell'ordinamento italiano, così come nella maggioranza degli Stati europei, esso è sempre stato distinto dal processo civile. Il problema del bilanciamento fra valori, fondamentale criterio di valutazione tanto della Corte costituzionale, quanto della Corte EDU e della Corte di giustizia, si pone dunque in tale ambito in maniera assolutamente peculiare: fino a che punto tutelare i diritti processuali dei singoli, nel momento in cui la tutela in questione va inevitabilmente a collidere con l'interesse pubblico tutelato dalla Pubblica Amministrazione, il quale a sua volta si sostanzia nella difesa di altri valori fondamentali, tutelati anch'essi dalla Costituzione, dalla CEDU e dal diritto dell'Unione? Nel corso di questo lavoro si analizza quindi il modo attraverso il quale la Corte europea dei diritti dell'uomo e la Corte di giustizia affrontano tale difficile bilanciamento, concentrandosi in particolare sulla giurisprudenza relativa al diritto processuale amministrativo italiano. Inoltre, una particolare attenzione viene posta al modo in cui i giudici italiani, costituzionale, di legittimità e di merito, si pongono nei confronti della giurisprudenza di tali corti, riscontrando l'esistenza fra le giurisdizioni proprie dei vari livelli di un rapporto dialettico, nell'ambito del quale si alternano momenti di dialogo e di rottura. L'obbiettivo è quindi quello di rinvenire, all'esito di tale analisi, una nozione europea di giusto processo amministrativo e di analizzare in quale maniera essa si cali in concreto nell'ordinamento italiano. In tal senso, non si può certo trascurare l'oggettivo sforzo compiuto dal legislatore che, attraverso la riforma dell'art. 111 della Costituzione e l'entrata in vigore del Codice del processo amministrativo (c.p.a.), ha mostrato di voler recepire nel nostro sistema processuale i principi del giusto processo così delineati, (anche) attraverso un allineamento del livello di tutela garantito nel processo civile e nel processo amministrativo. Tuttavia, nonostante tale impegno, continuano a permanere nell'ordinamento italiano situazioni di evidente vantaggio in favore della Pubblica Amministrazione. Il lavoro si articola in tre capitoli. Nel primo, dopo una panoramica sugli obblighi di carattere universale idonei ad incidere sul processo amministrativo in Europa, si cerca di determinare quali garanzie presenti nella CEDU e nel diritto dell'Unione europea (e, particolarmente, nella Carta dei diritti) siano applicabili al processo amministrativo. Nel secondo, l'oggetto dell'indagine si concentra sulle modalità attraverso le quali l'ordinamento italiano si adatta alle garanzie processuali della CEDU e dell'Unione, nonchè sulle possibili intersezioni (tanto in ottica di conflitto quanto di integrazione) fra tali garanzie oppure fra di esse e la Costituzione, senza prescindere da un approfondimento sul coordinamento processuale della giurisprudenza della Corte di giustizia, della Corte EDU e della Corte costituzionale. Nel terzo capitolo, infine, dopo una breve presentazione del sistema italiano di riparto di giurisdizione, l'indagine si focalizza sulla maniera in cui le giurisdizioni interne, internazionali e dell'Unione abbiano effettuato il delicato bilanciamento che è oggetto di questo lavoro, presentando alcune questioni problematiche che si pongono in concreto nell'applicazione del principio del giusto processo nel sistema processuale amministrativo italiano. Per fare questo, si indicano alcune possibili soluzioni rispetto a determinate questioni interpretative ancora irrisolte nel nostro diritto nazionale, oppure rispetto a situazioni di palese incompatibilità dell'ordinamento italiano col principio del giusto processo, attraverso un'interpretazione delle norme interne orientata alla tutela dei diritti umani. All'esito di tale percorso, così delineati gli elementi in campo, sarà per il lettore possibile comprendere se il processo di allargamento dei diritti degli individui nel processo amministrativo sia arrivato ad uno stabile punto di mediazione fra opposti interessi, oppure debba piuttosto continuare, andando a toccare gli ambiti dove ancora alla Pubblica Amministrazione è riservata una situazione di privilegio, legata alle sue indubbie peculiarità